Cómo mejoramos en 400% la inversión del FONACIDE a pesar del Clan Zacarías

Te contamos cómo hicimos para reducir la corrupción en el uso de recursos del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) en la municipalidad más rica y una de las más corruptas de Paraguay.

Escuela San Marcos, Ciudad del Este. Foto: Camila Esteche.

Cinco veces más, en tres años

El ejercicio académico de evaluar impacto es complejo porque supone aislar el efecto de una o algunas variables de interés. Lograrlo implica un esfuerzo metodológico costoso y complejo. A veces, por falta de recursos, tiempo y datos esto puede llevar años. Se requiere paciencia y disciplina para que eventualmente sea posible que la evidencia sostenga o descarte más que una correlación para llegar a hablar de causalidad. Ese es el esfuerzo que el trabajo de reAcción viene haciendo desde 2015 al analizar y documentar anualmente la inversión del FONACIDE en Ciudad del Este.

En un período de 3 años, la cantidad de esas escuelas carenciadas que recibieron obras se quintuplicó, esto es, aumentó en 400%.

En este caso, los resultados de la investigación inician apuntando a que la inversión del FONACIDE ha mejorado notablemente en Ciudad del Este — reduciéndose su corrupción — gracias a la movilización ciudadana que resultó del trabajo de reAcción como intermediador entre datos abiertos educativos y de contrataciones públicas sumado a trabajo comunitario con estudiantes. Esto se tradujo en que más escuelas carenciadas del municipio (i.e. aquellas dentro del top 5 del listado oficial de priorización) recibieron recursos del FONACIDE del 2015 al 2017. En un período de 3 años, la cantidad de esas escuelas carenciadas que recibieron obras se quintuplicó, esto es, aumentó en 400%.

Pero, ¿cómo se puede suponer que este aumento sucede a causa del trabajo de reAcción?

En ausencia de ensayos de control aleatorizados (Randomized Controlled Trials o RCTs), es lícito iniciar con una comparación entre similares, ver si los resultados difieren, y si difieren, investigar ¿por qué? Más investigaciones sobre el mismo tema que se alimenten de mayor cantidad de datos por períodos de tiempo más amplios irán construyendo el camino con evidencia para tener certeza de si los hallazgos de esta primera investigación se confirman. Los resultados iniciales son muy esperanzadores.

La investigación resumida en este artículo fue seleccionada y presentada en la Cumbre Académica de Gobierno Abierto 2019 en Ottawa, Canadá. También fue publicada en el e-Journal of e-Democracy & Open Government (JeDEM) en una edición especial.

Comparando a Ciudad del Este con Asunción

Para poder comparar se deben enmarcar límites. Así, mediante un muestreo intencional, el estudio de caso comparó la ejecución de los recursos de FONACIDE en dos gobiernos locales: Asunción y Ciudad del Este. Sólo estos municipios son comparables en términos de tamaño burocrático y cantidad masiva de recursos del FONACIDE recibidos y gestionados. Ambos ocupan los primeros puestos en cantidad de recursos transferidos por el FONACIDE. Los precedentes de la acción cívica colectiva centrada en FONACIDE y la proximidad a la sede del MEC se utilizaron como variables para explicar las posibles diferencias en los resultados.

El período revisado fue de 2015 a 2017 para garantizar la disponibilidad de datos. Este plazo es ideal por varias razones. Primero, la Ley de Acceso a la Información Pública se promulgó en 2014 y entró en vigencia un año después. Segundo, 2015 fue un año electoral para más de 250 municipios en todo el país. Por lo tanto, este período minimiza las interrupciones en los procesos de adquisición relacionados con el cambio en las administraciones. Tercero, 2015 marca un año desde que el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) y la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) presentaron sus herramientas virtuales y conjuntos de datos abiertos con el objetivo de intermediar la participación ciudadana para que se pueda monitorear y exigir rendición de cuentas sobre el FONACIDE.

También se utilizaron datos de Google Analytics sobre la herramienta virtual del MEC, “Contralor FONACIDE”, para comprender la procedencia y el tráfico de usuarios y se hicieron solicitudes formales de acceso a la información para buscar datos no disponibles. El análisis general se hizo utilizando datos abiertos del MEC, la DNCP y el Ministerio de Hacienda. Finalmente se revisaron los informes del Mecanismo de Revisión Independiente (IRM) de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) y del gobierno sobre los Planes de Acción Nacionales. Esto es necesario porque las herramientas basadas en datos abiertos (apps y portales) fueron desarrollados como compromisos del gobierno con AGA.

Tabla 1. Comparativo entre los municipios de Ciudad del Este y Asunción.

Fuente: Riveros García (2019).

En resumen, Asunción tiene mayor capital social. Sin embargo, carece de cualquier organización de la sociedad civil (OSC) que monitoree la inversión del FONACIDE o grupos de ciudadanos que constantemente exigen rendición de cuentas sobre el fondo. Por el contrario, Ciudad del Este, aunque débil en su ecosistema de sociedad civil, tiene una OSC, reAcción, que ha publicado constantemente información sobre FONACIDE durante 4 años mientras promueve simultáneamente movilización ciudadana de estudiantes para exigir rendición de cuentas.

Teniendo en cuenta que la sede del MEC tiene sus burócratas mejor capacitados, la distancia de Ciudad del Este a la capital también representa una diferencia en términos de capacidad institucional local para implementar y monitorear las políticas del MEC. En este escenario, es lícito sugerir que Asunción tiene mayor probabilidad de mejor inversión con recursos del FONACIDE, excepto por la acción cívica colectiva sostenida de Ciudad del Este que supervisa el fondo.

La mejora en la inversión del FONACIDE en Ciudad del Este

El resultado de vincular datos disponibles en portales gubernamentales y contratos sorprende. Idealmente, el área azul en la Figura 1 debe superponerse totalmente al área color naranja, lo que significaría que todas las escuelas más necesitadas recibieron obras. El gráfico también demuestra que la Municipalidad de Asunción tuvo menos intervenciones con recursos del FONACIDE en 3 años que la Municipalidad de Ciudad del Este solo en 2015. En ese tiempo, Asunción sólo usó FONACIDE para beneficiar a una escuela dentro del top 5 con inversión en infraestructura. Aunque es el segundo municipio con la mayor cantidad de fondos recibidos, su ejecución es pequeña. De cierta forma, en esos 3 años Asunción invirtió recursos del FONACIDE peor que Ciudad del Este.

Figura 1. Obras con recursos del FONACIDE en Ciudad del Este y Asunción 2015–2017.

Fuente: Riveros García (2019).

Por otro lado, Ciudad del Este aumentó constantemente la cantidad de escuelas beneficiadas por el FONACIDE. Notablemente, en Ciudad del Este el número de escuelas en el top 5 de la lista de priorización que fueron beneficiadas también ha aumentado con el tiempo y casi coincide con el total de escuelas en ese ranking para el año 2017. Esto se refleja claramente en el incremento consecutivo del área azul en la Figura 1. Es decir, cada vez más escuelas en altos puestos de priorización recibieron recursos del FONACIDE. El aumento en el total de escuelas beneficiadas en Ciudad del Este (área gris) podría ser una explicación. Sin embargo, el número total de escuelas beneficiadas casi se duplicó de 2015 a 2017, mientras que el número de escuelas dentro del top 5 que se beneficiaron de los fondos aumentó en un factor de 5.

Considerando que para Ciudad del Este el número total de escuelas en ese ranking casi no varió en ese período (i.e. la línea del área naranja tiene pendiente mínima), esto sugiere que el impacto proviene de la acción colectiva informada por datos abiertos liderada por reAcción en Ciudad del Este durante esos años. Consecuentemente, una explicación lógica es que la presión pública basada en la información promovida por la organización y su trabajo de base social pudo haber aumentado el costo político de inacción para la entonces administración de Sandra McLeod.

La voluntad de la administración municipal de invertir donde corresponde en esos años pasa a segundo plano como se podrá ver en la Figura 2. Lo que expone el gráfico es que ha habido un incremento progresivo en la zona izquierda (de color claro) del 2015 al 2017, lo que significa que cada año se invirtió más en las escuelas y colegios más necesitados. Sin embargo, la zona derecha de cada año(de color oscuro) sigue siendo varias veces superior al cumulativo total de las primeras 3 columnas para cada gráfico. Es decir, se siguió invirtiendo mucho más en las escuelas menos necesitadas, lo cual descarta de que haya existido “intención” de la administración de invertir adecuadamente y refuerza la noción de que el incremento se debería a la presión social.

Figura 2. Instituciones educativas beneficiadas con el FONACIDE por la Municipalidad de Ciudad del Este 2015 al 2018.

Como toda investigación que apunta a la rigurosidad, la aquí resumida tiene limitaciones claras [1]. Para poder clamar causalidad se necesitarían comparar más municipios por un período mayor de tiempo y con mayor número de variables de control. Dicho esfuerzo tomaría meses de compromiso y recursos ya que se deberían leer y cargar manualmente cientos de licitaciones y contratos (a veces ilegibles en formato PDF) para identificar las instituciones educativas beneficiadas y vincular sus posiciones de priorización. Los datos que posibilitaron esta investigación se deben en mayor parte al esfuerzo de los voluntarios de las iniciativas ParaguaYOite y AIGA, ambas de reAcción [2].

Aún así, la evidencia disponible que fue analizada deja un mensaje bastante claro:

La acción cívica colectiva sostenida, estratégica, legítima y basada en evidencia tiene el poder de mejorar la inversión del FONACIDE y reducir su corrupción siempre que conforme una comunidad activa que pueda perseguirla a largo plazo. No hay atajos.

El Quinto Informe de Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE en Ciudad del Este construye sobre más de 5 años de sacrificio de una comunidad. De cierta forma también es la prueba que el impacto positivo no viene fácil y que los cambios verdaderos toman tiempo, compromiso y disciplina.

Fuente: reAcción Paraguay (2019).

Haber incrementado la correcta inversión del FONACIDE en 400% durante una de las administraciones más corruptas en la ciudad más rica del país no es un logro menor. Paraguay hoy cuenta con un mecanismo de monitoreo con 5 años de implementación cuyos resultados para incrementar la correcta inversión del FONACIDE han sido demostrados en el municipio menos esperado. Es tiempo #AHORApy de revivir la correcta inversión del FONACIDE como causa nacional promoviendo este monitoreo en todo el país.

[1] El documento completo de la investigación (en inglés), su metodología detallada incluyendo limitaciones estará disponible en la Edición Especial “Open Government: Inclusion, Impact, and Participation” de JeDEM en 2020.

[2] La metodología del monitoreo de ejecución física del FONACIDE y sus fuentes de datos se encuentran disponibles en los Informes 2017, 2018 y 2019. Ver www.reaccion.org.py.

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David Riveros García
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