A mediados de 2014, cuando todavía no pasaban dos años desde la creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), se iniciaron nuestras primeras visitas a escuelas que habían sido beneficiadas con obras financiadas por dicho fondo. Eran visitas solitarias que involucraban el arte de identificar cuáles conexiones de buses chatarras tomar y cuántas cuadras adicionales caminar para llegar al destino, que casi nunca era accesible y hospitalario. Los directores escolares sospechaban que éramos de algún grupo político-partidario porque no podían imaginarse que jóvenes de entre 15 y 23 años llegaran a preguntar sobre necesidades de infraestructura si no fuera en representación de alguna candidatura. Es que el 2015 era año electoral. Quizá en consecuencia, presentarse como miembro de una organización anticorrupción generaba un gesto peculiar, como si un hipo mezclado con una risa hubiesen sido contenidos rápidamente por una mordida de labios. Sólo inocentes intentarían algo así en Paraguay.
Al inicio era solamente una persona, sin recursos, visitando varias escuelas y colegios de Ciudad del Este, recolectando datos sobre las urgencias de infraestructura y corroborando los contratos de obras conseguidos con mucha dificultad. Todavía no existía la Ley de Acceso a la Información Pública y tampoco portales de datos abiertos gubernamentales. Más de 6 años después, grupos de 3 o 4 jóvenes estudiantes capacitados técnicamente a lo largo de un año, visitan simultáneamente a las instituciones educativas más carentes de Ciudad del Este. Hoy la iniciativa es reconocida internacionalmente por su impacto e innovación y es apoyada por renombradas organizaciones extranjeras. Habrá sonado inocente clamar combatir la corrupción en Paraguay, pero sólo los inocentes cambian el mundo.
Como se lo mire, visitar escuelas es algo raro. En toda su vida una persona difícilmente conozca el interior de más de 10 escuelas o colegios en donde no haya estudiado. Conocer otras instituciones educativas tiene pocas causas comunes, por ejemplo, las fiestas de San Juan y los intercolegiales. Uno pudo haber estudiado en el colegio público con la mejor o peor infraestructura de su municipio y nunca tener algo para compararlo. Así es fácil que cada persona se imagine que otras escuelas son muy parecidas a la escuela en la que estudió. Como de costumbre, la realidad tiene una innata capacidad de incrementar lo que uno considera el límite de lo increíble.
“Esta realidad es inconcebible dado que Ciudad del Este es el municipio que más recursos del FONACIDE ha recibido en todo el país. Desde 2012, esto suma cerca de 18,4 millones de dólares––algo como Gs. 110.600 millones. La responsabilidad de las administraciones de Sandra McLeod de Zacarías y Miguel Prieto se evidencian en las siguientes secciones sustentadas en más de 5 años de visitas de monitoreo y análisis de datos oficiales.”
Para bien o para mal, el shock es inescapable. Existen colegios públicos con muchas necesidades que parecen instituciones de primer mundo en comparación con otros colegios a menos de 2 km de distancia. Ciudad del Este sigue teniendo escuelas que se inundan con lluvias y directores forzados a mendigar durante años por la benevolencia de algún político de turno para solucionar temas básicos, como acceso a agua potable o sanitarios dignos. Esta realidad es inconcebible dado que Ciudad del Este es el municipio que más recursos del FONACIDE ha recibido en todo el país. Desde 2012, esto suma cerca de 18,4 millones de dólares––algo como Gs. 110.600 millones. La responsabilidad de las administraciones de Sandra McLeod de Zacarías y Miguel Prieto se evidencian en las siguientes secciones sustentadas en más de 5 años de visitas de monitoreo y análisis de datos oficiales.
Infraestructura educativa es infraestructura social
La evidencia internacional sostiene la consistente relación entre infraestructura y desempeño de estudiantes, especialmente en países en desarrollo. En general, entre mejor sea la infraestructura educativa, mejor será el desempeño académico de los estudiantes. Asegurar esta relación es un gran desafío para Paraguay. En 2012, la brecha de inversión en infraestructura básica para escuelas de educación primaria y secundaria representaba casi 50 veces la financiación total del presupuesto de educación y ascendía a USD 1.200 millones. Para el mismo año ese monto era casi 500 veces el presupuesto para construcción y equipamiento de escuelas.
Paraguay no posee suficientes recursos para construir, mantener o mejorar su infraestructura educativa. El país depende casi exclusivamente de los recursos del FONACIDE para tal efecto e incluso los siderales recursos del fondo son insuficientes. Sin el FONACIDE, el precario futuro educativo del país colapsaría. La correcta inversión de sus recursos y el resultado de la Renegociación del Anexo C de Itaipú Binacional en 2023 son esenciales para el futuro de la educación paraguaya.
Importancia del FONACIDE
Origen y distribución
Casi una década ha pasado. El FONACIDE se creó en 2012 con el fin de “asignar en forma racional y eficiente los ingresos que Paraguay recibe en compensación por la cesión de la energía de Itaipú Binacional al Brasil”. Es decir, estos recursos no provienen de una persona, empresa, ni de la política partidaria; no es la ayuda del intendente y tampoco un centro de caridad. Los recursos provienen del acuerdo por la triplicación del precio de venta de nuestra energía eléctrica excedente, cuya mayor parte se blindó para el sector educativo. Existen leyes, decretos, resoluciones y reglamentos que permiten exigir su correcta inversión.
El FONACIDE se destina a 5 grandes fines: salud, infraestructura y almuerzo escolar, investigación y excelencia académica, al Tesoro Nacional y a la Agencia Financiera de Desarrollo. Cada uno de estos destinos cuentan con procedimientos específicos para su uso. Por ejemplo, el 25% del FONACIDE––un monto variable y dependiente de lo vendido cada año, pero que ronda los USD 90 millones––transferido anualmente a las 17 Gobernaciones y más de 250 municipios del país deben invertirse en almuerzo escolar, infraestructura educativa y para el desarrollo.
Las transferencias millonarias a Ciudad el Este
Ciudad del Este lidera el ranking de los municipios más beneficiados con el fondo nacional. Desde el 2015 a agosto de 2021 ha recibido más Gs. 110.600 millones, superando incluso a la segunda colocada, Asunción (Gráfico I), por un margen aproximado de Gs. 53.000 millones lo que sería suficiente para construir 540 aulas o sanitarios nuevos o incluso refaccionar al menos 38 veces el Puente de la Amistad que une a Foz do Iguazú y Ciudad del Este.
Los criterios para las transferencias del FONACIDE a municipios se modelaron en la distribución de los royalties de las hidroeléctricas, pero no son claros ni transparentes y definitivamente no siguen urgencias de necesidades. Ciudad del Este no tiene la mayor cantidad de escuelas, colegios ni estudiantes matriculados. Tampoco es el distrito con mayor cantidad de establecimientos escolares con nivel de alerta alto en urgencias de infraestructura. Aún así es el municipio más beneficiado.
Con tantos recursos, Ciudad del Este debería ser el ejemplo de infraestructura educativa del país. Pero los 8 años de millonarias ejecuciones del FONACIDE en la ciudad se caracterizan por irregularidades, desperdiciando oportunidades para beneficiar a las comunidades educativas más vulnerables. Como ejecutoras de los recursos, las municipalidades son las instituciones públicas con más peso de responsabilidad en la administración del FONACIDE.
Entre los Zacarías y Prieto
Era de los Zacarías: El edén de la corrupción
Durante la administración McLeod de Zacarías, Ciudad del Este recibió casi 14 millones de dólares cuya inversión estuvo plagada de irregularidades facilitadas por la falta de transparencia y desinformación. Así fue como esta administración pudo violentar con impunidad los procesos establecidos y no invirtió correctamente en las escuelas más necesitadas del listado de priorización que co-creaba cada año.
Desde el 2015, la gran mayoría de las obras realizadas no beneficiaban a las escuelas más necesitadas. De hecho, cierto grupo de escuelas “mimadas” recibían recursos año tras año, aunque no fueran las más carentes. La incompetencia administrativa de McLeod de Zacarías resultó en enormes saldos anuales de los recursos del FONACIDE. Estos recursos se utilizaron de forma extemporánea sin seguir lo establecido en la ley (Gráfico II).
A lo largo de la gestión Zacariísta hubo inversión en una escuela fantasma, desaparecieron dispositivos tecnológicos de lectura, ocurrieron derrumbes y daños en obras recién inauguradas, entre otras. Pero una de las primeras y más graves irregularidades se dio en el 2012, el primer año que el municipio recibió FONACIDE.
“Durante la administración McLeod de Zacarías, Ciudad del Este recibió casi 14 millones de dólares cuya inversión estuvo plagada de irregularidades facilitadas por la falta de transparencia y desinformación.”
Era Miguel Prieto: Oportunidades perdidas, improvisación e incompetencia
Si bien la administración Prieto administró sólo 4,5 del total de 18,4 millones de dólares recibidos en concepto del FONACIDE, por improvisaciones e incompetencia su gestión perdió la oportunidad de destacarse nacionalmente en inversión educativa. Desde su asunción en mayo de 2019 hasta diciembre de 2020, Prieto solamente había realizado una licitación propia para infraestructura con recursos del FONACIDE. Dicha licitación era del 2019 y adjudicó su primer contrato recién en octubre de 2020, luego de 10 meses. Es decir, en 2020 no se realizó ni una sola licitación para infraestructura educativa con recursos del fondo.
Existió otra licitación iniciada en 2019 y heredada de la administración McLeod de Zacarías. Las escuelas beneficiadas por ese proceso tampoco eran las más necesitadas del municipio según el listado de priorización oficial co-creado por la propia municipalidad junto con representantes del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC). La administración Prieto tuvo la oportunidad de modificarla para que beneficie a las instituciones más necesitadas, pero no quiso hacerlo. Llamativamente, las obras de esta licitación recién se concluyeron casi dos años después, en mayo del 2021.
La educación tampoco fue prioridad de Prieto
La pandemia no fue una limitación para obras en otros sectores. Durante todo el 2020, el municipio ejecutó a ritmo industrial varias obras de envergadura como la costanera y empedrados, pero no avanzó con ninguna obra de infraestructura educativa con recursos del FONACIDE. No se aprovecharon los cerca de Gs. 17.000 millones del FONACIDE. La ejecución de esos recursos hubiera sido valiosa para la economía de Ciudad del Este, especialmente durante la fuerte crisis económica que acompañó al inicio de la emergencia sanitaria; se pudo haber generado puestos de trabajo, pero no se hizo.
En febrero de 2021, el Director General de la municipalidad de Ciudad del Este, Daniel Mujica, reconoció la casi inexistente ejecución del FONACIDE en 2020 y se comprometió a acelerar procesos. Sin embargo, los retrasos se extendieron tanto que el municipio inició el año escolar 2021 sin insumos básicos para cumplir con los protocolos de protección COVID-19, lo que significa que en todo el 2020 no se planificaron las necesidades para el inicio de clases del 2021, mientras otras obras tuvieron toda la atención municipal.
“Durante todo el 2020, el municipio ejecutó a ritmo industrial varias obras de envergadura como la costanera y empedrados, pero no avanzó con ninguna obra de infraestructura educativa con recursos del FONACIDE.”
A causa de los atrasos, la municipalidad realizó llamados irregulares a licitaciones utilizando la Vía de la Excepción. Este tipo de procedimiento acelerado es de alto riesgo dado que facilita el direccionamiento de licitaciones hacia empresas amigas porque las empresas tienen solamente 3 días para presentar ofertas por montos de miles de millones de guaraníes.
La municipalidad fue advertida sobre sus atrasos y las urgencias en las escuelas. Desde inicios del 2020 los miembros del Consejo Distrital de Educación comunicaron reiteradas veces a la Dirección de Educación del municipio sobre las necesidades y los atrasos. La presentación de datos analizados, materiales audiovisuales y gráficos fueron ignorados. El sector educativo no fue la prioridad del municipio.
Comparaciones necesarias para mejorar el futuro educativo de Ciudad del Este
Sandra McLeod de Zacarías administró 3 veces más recursos del FONACIDE que Miguel Prieto. Durante la administración McLeod, existieron escuelas mimadas con obras, mientras las más necesitadas no recibían recursos del FONACIDE. Doscientos mil dólares desaparecieron y se malograron en gastos no contemplados por la ley. La Junta Municipal no hizo nada para mejorar la inversión o reducir la corrupción en el uso del FONACIDE aunque tuvieron toda la evidencia necesaria.
Miguel Prieto inició su gestión con señales mixtas. Decidió no modificar una licitación irregular heredada de McLeod, pero abrió las puertas del Consejo Distrital de Educación. Sin embargo, no escuchó los avisos, pedidos, solicitudes y recomendaciones de los miembros de dicho consejo, ni dio relevancia a la infraestructura educativa del municipio. Tanta fue su concentración en empedrados, asfaltados y la costanera que en comparación a McLeod de Zacarías, Prieto tardó en promedio 3 veces más en licitaciones para obras con recursos del FONACIDE (Gráfico III).
Las licitaciones por la Vía de la Excepción hechas sobre la hora y en época electoral complicaron innecesariamente su trayectoria. Prieto tenía todas las condiciones para ser un ejemplo nacional en términos de inversión en educación, pero pasó lo opuesto.
La infraestructura educativa de Ciudad del Este pudo haber sido la mejor de Paraguay, pero a las dos últimas administraciones municipales les importó poco. La infraestructura educativa de la ciudad más rica del país se desmorona y con ella se arruina su futuro.
Es posible reducir la corrupción
En medio de una de las administraciones municipales más corruptas del país, nuestro monitoreo logró incrementar la correcta inversión del FONACIDE en las escuelas más necesitadas, reduciendo la corrupción directamente. Lo hicimos sin muchos recursos y gracias al apoyo de jóvenes voluntarios, estudiantes del nivel medio y universitarios. La acción comunitaria sostenida por años informando, capacitando, movilizando y comunicando estratégicamente acerca del FONACIDE con participación protagonística de estudiantes incrementó el costo político de inacción de las autoridades electas de Ciudad del Este.
La acción colectiva ciudadana que sostuvimos desde 2015 logró reducir la corrupción significativamente. Entre 2015 y 2017 nuestros proyectos contribuyeron a un incremento de 400%––que representa 5 veces más––en la cantidad de escuelas más necesitadas del municipio que recibieron recursos del FONACIDE. Esta evidencia proviene de una investigación publicada en The Journal of e-Democracy and Open Government (JeDEM), una revista académica internacional revisada por pares. Si esto fue posible durante una de las administraciones más corruptas del país, debería ser factible lograrlo en otros municipios.
Las elecciones y la educación en Ciudad del Este
Los más de 10 años de nuestro trabajo anticorrupción en Ciudad del Este con enfoque en el sector educativo nos llevan a una recomendación simple: la administración del Partido Colorado y del Clan Zacarías han estancado a la ciudad. Basados en nuestra experiencia, la evidencia recolectada y la situación actual del país con discursos a favor del tráfico de influencias, el retorno de la ANR sería un gran retroceso. Pero esto no pone en mejor luz a la administración de Miguel Prieto. En improvisación e incompetencia, la administración de Prieto ha tenido claras similitudes con la administración de los Zacarías. Tienen en común lo poco que les ha importado el sector educativo o la correcta inversión de la privilegiada cantidad de recursos del FONACIDE que el municipio recibe anualmente.
La ciudadanía debe comprender que los clanes, el nepotismo y la corrupción se expanden en presencia del fanatismo y la ausencia de una comunidad exigente y crítica. Casi 20 años atrás los Zacarías también ingresaron a la municipalidad con un aire de salvadores en comparación a quienes les precedieron. Pero el fanatismo creció en ausencia de críticas fundadas y exigencias mínimas. Se ignoraron las primeras señales de nepotismo y corrupción de su administración. Antes de que nos demos cuenta, un clan venal se había consolidado en el poder. Lo mismo sucederá con cualquier grupo político que asuma el gobierno municipal si al ver los primeros síntomas de fanatismo, corrupción y nepotismo, la ciudadanía decide desviar la mirada y continuar aplaudiendo con los ojos cerrados.
Aplaudir con los ojos cerrados a dos administraciones municipales por 2 décadas ha resultado en la paradoja del municipio más rico del Paraguay cuya infraestructura educativa se desmorona.
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